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政黨政治

政治重建后的伊拉克政黨政治

時間:2018-01-15 作者:陳揚 來源:《當代世界》2017年第12期


目前,伊拉克正處于歷史上政黨政治最為活躍的時期。2003年薩達姆政權垮臺,美國按照本國模式在伊拉克實行所謂的多黨選舉和民主自由。但政治重建后的伊拉克形成了以民族和宗教教派為基礎的權力分配格局,造成嚴重的政治動蕩和社會分裂,治理失序問題突出,民眾生存權、發展權難以保證。伊拉克在缺少國家認同的前提下實施多黨制選舉制度,想要實現對國家的有效治理還面臨很大挑戰。

   陳揚  國家行政學院公共管理教研部

DOI: 10.19422/j.cnki.ddsj.2017.12.015

 

2003年是伊拉克政治發展的分水嶺。以美英為首的聯合部隊發動伊拉克戰爭,顛覆了薩達姆政權。后薩達姆時代,伊拉克在美國的主導下進行政治重建,照搬美式民主,推行多黨選舉制,帶來了政黨政治的活躍,使得形形色色的政黨都有機會登上政治舞臺。但是,伊拉克各政黨都具有強烈民族、宗教甚至部落色彩,它們表面上積極參政議政、參與國家重建,實際上卻各懷私心、各謀私利,難以組成強有力的、穩定的中央政府。

在新的政治框架下,雖然伊拉克各政黨都獲得了參政議政的機會,但由于缺少堅實的制度保障,熱鬧的政黨政治背后,是各政黨追求本民族、本教派狹隘利益而不是維護國家整體利益的沉疴痼疾,政治力量“馬賽克化”嚴重,民眾普遍缺少國家認同。因此,在缺少國家認同的前提下實施多黨選舉制度的伊拉克,想要實現對國家的有效治理還面臨很大挑戰。

新政治體制下的政黨角色

伊拉克戰爭后,美國為提升在中東地區的影響力,在伊拉克強推以多黨選舉制度為標志的美式民主,但效果并不理想。多黨選舉制度使得代表各民族、各教派的政黨都活躍了起來,一些在薩達姆執政時不得志的政治力量重新登上政治舞臺,各種政黨也趁勢而起,都希望在伊拉克政壇擁有一席之地。這些林林總總的政黨中,影響力較大的是阿拉伯什葉派政黨、阿拉伯遜尼派政黨和庫爾德政黨,此外還有土庫曼政黨和亞美尼亞政黨,但影響力相對較小。代表不同民族和教派的政黨執政理念不同,政治目標各異,彼此間矛盾隔閡較深,因此即便他們聯合組閣成功,歷屆政府政局也不穩定。

伊拉克的主要民族是阿拉伯族和庫爾德族,其中阿拉伯族約占總人口的78%(什葉派約占60%,遜尼派約占18%),庫爾德族約占15%,其余為土庫曼族、亞美尼亞族等。[1]根據戰后伊拉克新憲法規定,國家領導人必須由不同民族和教派產生,并且有硬性規定:總理由什葉派領導人擔任,總統由庫爾德領導人擔任,議長由遜尼派領導人擔任,其中總統是名義上的國家元首,實權則掌握在政府總理手中。新憲法還對議會代表名額做了相應規定:伊拉克全國議會由328名代表組成,按照18個省份劃分選區,8個名額留給宗教少數派,320個席位按照民眾人數分配。獲得絕對多數議席(50%以上)的政黨或政黨聯盟獲得總理提名權和政府組閣機會,總統則需要獲得三分之二以上的議員支持。[2]這種政治制度使得伊拉克境內什葉派阿拉伯人、遜尼派阿拉伯人和庫爾德人三大政治力量表面上有了一種“形式上的平等”。此外,從政門檻低也使得地方小黨派有機會能夠獲得議席,議會中小黨林立局面進一步使得權力分配分散化,任何一個政黨或政黨聯盟都難以獨立組閣和提名總理,需要不斷與其他政黨和政黨聯盟談判以獲得絕對多數才能完成組閣。

伊拉克政黨政治格局及特點

戰后初期,伊拉克過渡政府領導人都由美國指定,直至20051月才推行多黨選舉制度,但仍然是在美國的主導之下。此后的歷次大選中,什葉派政黨均憑借人口數量優勢占得先機。而此前處于邊緣地位的庫爾德政黨進入國家主流政治,遜尼派政黨則遭到極大削弱。

法治國家聯盟是伊拉克影響最大的什葉派政黨聯盟,在2010年和2014年議會大選中表現突出。該聯盟由什葉派政黨聯合一些遜尼派部族領導人、庫爾德人及部分獨立人士組成,不同時期政治力量的構成略有不同,其宗旨是彌合各宗派之間的分歧,維護國家和解統一。法治國家聯盟的骨干力量是成立于1957年的老牌什葉派政黨——達瓦黨,該黨自成立后,多數時間處于政壇邊緣位置,直至薩達姆政權被顛覆。伊拉克前總理馬利基曾為該黨主席,現任總理阿巴迪也出自該黨。此外,伊拉克還有其他的什葉派政黨以及政黨聯盟,如伊斯蘭革命最高委員會、薩德爾組織等。

薩達姆倒臺后,伊拉克遜尼派政治力量陷入低谷,漸漸遠離國家政治中心。“伊拉克名單”是后薩達姆時代遜尼派最重要的政治力量,是由伊拉克民族和諧運動、伊拉克全國對話陣線、革新黨等黨團組成的跨教派世俗政黨聯盟。該聯盟在2010年伊拉克議會大選中,“伊拉克名單”雖然在大選中獲得議席最多,能成功組建政府。此后該聯盟影響力不斷下降,到2014年時已分崩離析,遜尼派政黨力量更為分散。在2014年的議會選舉中,四個較大的遜尼派政黨聯盟中有三個政治聯盟均從“伊拉克名單”中分離出來,分別是聯合改革聯盟、阿拉伯人聯盟、國家聯盟。這些聯盟各自為政,缺少統一的核心領導,難以在議會中有所作為。

伊拉克政壇的另一支重要政治力量是庫爾德政黨,其中影響力最大的是兩個老牌政黨——庫爾德民主黨和庫爾德愛國聯盟。前者成立于1946年,由巴爾扎尼家族領導,后者成立于1975年,戰后首任伊拉克總統塔拉巴尼就出自該黨。兩個政黨具有共同的政治主張,即維護庫爾德人的自由和人權,主張實現自治,甚至謀求獨立。戰后兩黨的合作關系一直持續到了2014年,此后他們各自獨立參選。20179月,在庫爾德民主黨主導下,庫爾德自治區舉行獨立公投。

縱觀形態各異、數量眾多的伊拉克政黨,主要有以下幾個特點:一是各政黨大都是處于前現代政治發展階段的不成熟政黨,是民族和宗派政治勢力的代理人,政治主張仍局限于本民族或本教派的狹隘范疇,自我矮化為民族類或宗派類政黨。二是多數大黨擁兵自重,擁有獨立于國家軍隊的武裝力量。三是各政黨均無法獨立組閣,不得不通過聯合參政的方式參政議政、實現利益訴求。四是各政黨聯盟內部分歧嚴重,常處于動態變化中。五是由于參政門檻較低導致政黨數量眾多、性質多樣,各政黨參政意愿普遍較強。

戰后伊拉克政治重建改變了伊拉克權力分配的游戲規則,議會選舉、固定任期、多黨參政等西方民主形式,雖然吸引了更多民眾參與選舉,但也形成了以民族和教派為基礎的權力分配格局,造成了嚴重的社會分裂,導致伊拉克國家治理形勢嚴峻。

 

伊拉克政黨政治面臨的問題及其原因

現行的伊拉克政治制度是依照民族、教派分權的政治架構,教派認同、民族認同遠遠高于國家認同,各政黨和政黨聯盟都將自身利益置于國家利益之上,什葉派、遜尼派和庫爾德人各自為政,僅從本民族和本教派利益出發,而不是維護國家的整體利益。這樣的政治架構嚴重削弱了政府的治理能力,導致腐敗橫行,社會矛盾尖銳。

本就錯綜復雜的民族矛盾和教派紛爭,在議會多黨選舉制度下被進一步放大,國家認同也被嚴重削弱,這種“馬賽克式”民主表面上兼顧了各族群、派別的利益,事實上卻強化了種族、教派意識,很有可能導致族群分裂的狀況固定化、永久化。在庫爾德族當中尤為明顯,庫爾德地區本就有獨立傾向,在中央政府羸弱的背景下,進一步出現了獨立傾向。該地區20179月的獨立公投事件嚴重削弱了中央政府的權威。伊拉克中央政府有名無實,內部矛盾重重,面臨重大事件無法達成一致,各黨派軍隊也各自為戰。正是在這種背景下,2011年美軍正式撤出伊拉克后,極端恐怖組織“伊斯蘭國”才得以在伊拉克迅速崛起。

伊拉克為什么會出現如此的政治生態并引發嚴重的社會問題?筆者以為,一是各政黨均熱衷于狹隘的政治利益,難以形成合力。戰后伊拉克原有的中央集權制崩塌,照搬美式民主模式,卻缺少國家認同和社會認同,也沒有統一的國內市場以及強有力的社會支持,政黨政治難以維系,政府舉步維艱。由于歷史和宗教原因,伊拉克各族各教派人民往往只與本族本教派聚居,民族和教派彼此缺乏溝通難以融合,三大主流政治力量什葉派穆斯林、遜尼派穆斯林和庫爾德人都將本民族、本教派的利益置于其他民族和教派之上,相互不信任,三派之間的協調彈性有限,合作基礎脆弱。伊拉克前國王費薩爾在臨終前寫道:“我不得不悲痛地承認,伊拉克還沒有完整的國家概念,有的只是不同種族和部落的一個個群體,他們沒有愛國精神,只有宗教傳統,沒有共同的紐帶,一味屈服于邪惡勢力;不反對無政府主義,卻隨時準備推翻任何形式的政府。”過了近一個世紀,伊拉克仍沒有完全走出費薩爾國王對伊拉克的定位。雖然民主政權建立已久,國家概念雖有一定認同,但社會結構并未發生質變。

二是伊拉克政治重建路徑屬于外部影響和控制的半自主型,而非內生自主型。美國在沒有認識到伊拉克認知的民主與西方認知的民主存在錯位的情況下,在伊拉克強推美式民主,導致多民族、多教派的伊拉克政黨林立,許多政黨缺少國家意識,把本民族或本教派利益置于國家利益之上,這種政治制度與伊拉克國情嚴重脫節,以權力分享為核心的“合作性民主”事實上導致了伊拉克政治運轉效率低下、各政黨之間惡意競爭,難以形成合力,在一些地區甚至出現權力真空,給極端恐怖組織“伊斯蘭國”以可乘之機,使得戰后伊拉克人民的生活水平不但沒有改善,反而下降了許多。

三是伊拉克民主傳統較弱,尚不具備推行多元化政黨政治的基礎。在這樣的政治基礎上,國家政治制度強行轉變為全國性選舉制度,雖然吸收了各種政治勢力參政議政,但難以形成一個有效的國家治理平臺。各政黨和政治聯盟所追求的大都是自己的私利,國家認同感和政治使命感不強,有的甚至完全不存在。這種違背伊拉克國情政情的政治轉型,使得伊拉克政局長期混亂不堪,政府無法有效治理國家,社會發展停滯甚至倒退。

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